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                    廣角聚焦
                    美國為何把關稅作為開國第一稅種
                    撰文/供圖 劉植榮

                      當年,美國在組建聯邦政府后,出臺了《1789年關稅法案》《禁運法案》《不來往法案》等法案,目的在于以關稅等手段設置貿易壁壘,保護本國產業的發展,但這種做法的效果一直廣遭質疑。可以說,美國是現代貿易保護主義的策源地 

                      本報2019年6月1日刊發的《美國獨立戰爭: 因抗擊英國高額關稅而起》,主要闡述了美國獨立前殖民地時期的貿易情況。殖民地初期的自由貿易促進了殖民地的繁榮,但后來英國巧立名目對殖民地征收進口貨物關稅,阻礙了貿易自由,讓殖民地人民失去了貿易機會,限制了殖民地的經濟發展,這必然遭到當地人民的強烈反抗。本文繼續論述美國獨立后到內戰爆發前這段期間關稅政策的演變。 

                    美國1776年發行的三分之一美元大陸券
                    美國關稅制度的設計師漢密爾頓
                    美國第一任總統華盛頓
                    惠特尼軋棉機專利文件(1794年3月14日批準)

                    圖/視覺中國 

                      1美國獨立后的13年關稅權歸屬各州 

                      美國獨立后的13年內既沒有憲法,也沒有國君,更沒有政府機構,而各州是獨立的主權國家,擁有關稅權,并且各州之間也互征關稅。 

                      大陸會議1776年7月4日宣布的《獨立宣言》,并不是以國家名義宣布的,而是以13塊殖民地的名義聯合宣布的,宣言中強調這13塊殖民地成為獨立的主權國家。 

                      1781年生效的《聯邦條例》也僅僅是一個盟約,聯盟的名稱是“The United States of America”,直譯過來就是“美洲眾國聯盟”,當時,人們把派往聯邦議會的代表就叫“大使”。最初漢譯這個聯盟名稱的人把“State”誤譯成“州”,從此,中國人就一直認為美國一獨立就是個統一的國家。 

                      《聯邦條例》規定“各州均保留其主權、自由與獨立”,“各州同意加入一個穩定的友善聯盟,以便它們共同防御、保障自由、促進彼此間和整體上的福利”,“各州人民均可自由出入來往各州之間,享受同樣的貿易特權,交納同樣的稅賦”。當時的美國是比現在的歐盟還松散的一個聯盟,聯盟就有一個聯邦議會,主要負責為獨立戰爭籌款等事項。 

                      美國獨立戰爭來得太倉促,各州都拿不出錢來打仗,而當時大陸會議以及后來的聯邦議會都沒有征稅權,獨立戰爭主要靠發行的2.42億美元的大陸券支持。由于美國宣布獨立時,國際貿易結算貨幣普遍使用西班牙銀元,而且這種貨幣在美國各州也流通,于是,大陸券便采用“元”作記賬單位,并采用十進制貨幣體系,避免英鎊貨幣體系里進位制的繁瑣。 

                      大陸券沒任何實物資產支持,沒有人愿意持有它,導致大陸券價格暴跌,到1780年,大陸券的價格跌到面值的2.5%,次年,大陸券一文不值。這是美國發生的僅有的一次通貨膨脹(內戰期間南部邦聯也發生過一次)。 

                      可見,發鈔的本質就是征稅,而且是人頭稅,人人都要交這個稅。美國建國者本杰明·富蘭克林(1706-1790)直言不諱地說:“大陸券的作用其實就是征稅,是為大革命支付的稅。”盡管發行了大量大陸券,獨立戰爭結束后仍留下4000萬美元的債務,這也是日后征收關稅的一個理由。 

                      1783年9月3日,美國與英國簽訂了《最終和平條約》,獨立戰爭正式結束,但該條約仍把13個州稱作是各自獨立的國家,而征收關稅是國家主權行為,因而,關稅權一直被各州牢牢攥著,直到1789年美國通過了第一個關稅法,關稅權才被聯邦政府收回。 

                      2 

                      《美國憲法》把征稅權賦予國會 

                      1787年9月17日,世界上第一部成文憲法《美國憲法》在費城獨立廳艱難通過,在出席制憲會議的55名代表中,只有39名代表在憲法上簽字,還有16名代表反對這部憲法。 

                      支持憲法的人,主要是商人和企業主,他們希望通過憲法把各州組成一個真正的國家,由于關稅屬于國家主權,這樣就可以廢除各州之間的關稅,有利于商品流通,為他們帶來更大的利益。 

                      而那些既不是商人也不是企業主的人則反對這部憲法,其中包括《獨立宣言》的簽字人。反對憲法的人認為,13個州之所以要獨立,就是為了擺脫英國的控制獲得自由,現在,如果再創建一個國家來控制各州,把征稅權等權利讓渡給中央政府,這場大革命不是白鬧了? 

                      支持憲法的人叫“聯邦人”,反對憲法的人叫“反聯邦人”,在憲法起草和批準過程中,兩派精英圍繞是否要建立一個中央政府進行了激烈的辯論,聯邦的人發表了85篇論辯檄文,其中51篇出自亞歷山大·漢密爾頓(1755-1804)之手,漢密爾頓也是美國關稅制度的總設計師,下文會有更多的筆墨談到他。 

                      以“我們合眾國人民”名義制定的《美國憲法》,賦予國會征收“財產稅、關稅、進口稅和消費稅”的權力,稅收的用途僅限于“支付合眾國國債、國防和公共福利”,同時還規定“未經國會批準,各州不得對進口貨物出口貨物征收包括關稅在內的任何稅”。國會還有“調節與外國、合眾國內部各州以及與印第安部落的貿易”的權力。可見,制憲者們已考慮到了貿易保護問題。 

                      1788年6月21日,新罕布爾州成為第9個批準該憲法的州,《美國憲法》開始生效。1789年4月30日,喬治·華盛頓(1732-1799)在臨時首都紐約市宣誓就任美國第一任總統,從這天開始,美國才有了中央政府,成為一個統一的國家,各州不再是“國家”。 

                      有了政府,政府運轉需要錢,可錢從哪里來?沒別的辦法,只有征稅,但征什么稅,這就屬于政治技巧了。 

                      美國是現代貿易保護主義的堡壘 

                      3 

                      上文提到,獨立戰爭留給美國4000萬美元的債務,新政府要清償這筆債務;另外,政府自身運轉也需要錢。第一任財政部長漢密爾頓首先想到的就是關稅,1789年7月4日,他起草的《1789年關稅法案》在第一屆國會上通過。 

                      漢密爾頓是出生在英國西印度群島殖民地的私生子,后成為孤兒,11歲便到美國當伐木工。他在美國獨立戰爭中作為華盛頓的助手功勛卓著,獨立后,為美國政治、金融、商業制度的建立作出了巨大貢獻,并開創了美國政黨競爭的先河,為美國留下豐富的政治遺產。 

                      密爾頓在美國是知名度很高的建國者,10美元鈔票上的頭像便是他。2015年,百老匯還上演了根據他的人生經歷改編的音樂劇《漢密爾頓》。 

                      漢密爾頓設計的關稅制度,除了籌款還債和維持政府運轉外,還有一個重要考慮,那就是保護美國的幼稚產業。他擔心英國會把美國限制在農業和原材料生產上,遏制美國工業發展。他認為,新興的美國要想在世界上獲得真正的獨立地位,就必須經濟獨立。而要想做到經濟獨立,就必須通過關稅設置貿易壁壘,保護本國產業的發展。 

                      漢密爾頓1791年給國會的《關于制造業的報告》中系統闡述了貿易保護理論,他指出,美國三分之二到五分之四的服裝是家庭生產的,食品也大都是由家庭生產的。如果不限制英國價廉貨物進口,這些家庭企業必然受到重創。所以,政府必須通過關稅保護美國的幼稚產業,必要時甚至可以禁止某些貨物的進口。他還提出,把征收的關稅拿出一部分補貼出口,把美國產品推向國際市場,以此帶動美國制造業的發展。 

                      華盛頓總統對漢密爾頓提出的關稅制度給予強有力的支持,1790年1月8日,他在發表《國情咨文》時說:“自由人民的安全和利益需要發展制造業,在重要物品尤其是軍事物品上不能依賴他國。” 

                      1807年,國會通過了《禁運法案》,阻止英國貨物來美國傾銷,導致美國自英國進口的某些貨物下降了一半以上,有的變得非常昂貴甚至很難買到。1809年通過的《不來往法案》進一步筑高貿易壁壘,作為對英國和法國的懲罰。 

                      由此可見,美國組建聯邦政府后便立即采取貿易保護政策,通過關稅設置貿易壁壘,想以此保護本土企業的發展,并提出了一套完整的貿易保護理論。正因為如此,美國經濟史學家保羅·貝洛奇稱:“美國是現代貿易保護主義的策源地和堅強堡壘。” 

                      4 

                      美國建國者們通過間接稅方式征收稅款 

                      征稅是一個國家的頭等大事,處理不好會引起社會動蕩,甚至爆發革命。英國因征稅不當不但弄丟了北美殖民地,在歷史上還引爆了幾次革命。 

                      英格蘭國王約翰(1167-1216)在位期間,對封建貴族的遺產稅漲了100倍。1215年6月10日,貴族在倫敦市民的支持下發動暴動,劫持了國王,并于6月15日強迫國王簽署了《大憲章》,規定國王征稅必須同貴族商議并廣泛征求民眾意見。 

                      英國的另一個國王查理一世(1600-1649)因征稅遭到以資產階級為代表的民眾的抗議,引發了國王與議會之間的內戰,戰敗后被送上斷頭臺。又經過幾十年的動亂,1688年“光榮革命”頒發的《權利法案》規定“未經議會批準的稅收和王室開支均為非法”。 

                      對一些政治家而言,征稅是門技術活兒,必須權衡各方利益,既要把稅征上來,還不能引起百姓抗稅。法國易十四(1638-1715)的財政大臣讓-巴蒂斯特·科爾貝(1619-1683)說:“稅收技巧恰似拔鵝毛,在拔毛的時候不要讓鵝叫。” 

                      在過去,王室或政府都是征收直接稅,就是對百姓的財產和收入征稅,納稅人直接把稅款交給政府,知道自己交了多少稅。所以說,直接稅也叫陽光稅,就是把稅征在明面上。 

                      正因為直接稅太明顯,百姓知道自己交多少稅,征收直接稅的阻力很大。于是,政治家們就設計出間接稅,就是對商品在流通過程中征稅,如關稅、增值稅等,這個稅先由商人墊付,然后再把稅加進價格里向消費者索回,正如英國哲學家約翰·洛克(1632-1704)所說:“盡管你費盡心機去征想征的稅,但商人們最終還是把他們自己交的稅轉嫁出去。”由于商人可以把間接稅轉嫁給消費者,當然不會抵制這個稅。所以說,間接稅也叫隱蔽稅,政府神不知鬼不覺地就把稅款從百姓腰包掏走了。 

                      美國的建國者們當然懂得這些道理,作為剛剛建立的脆弱政權,不敢對百姓的財產和收入征收直接稅,怕引起全國暴動,于是,就打起了間接稅的主意,關稅便成了首要選項。 

                      當然,政府對征收關稅的解釋可不是“拔鵝毛”,而美其名曰“縮小與英國的巨大貿易逆差,保護美國幼稚產業”。 

                      漢密爾頓對人們擔心關稅會提高物價也有一套說辭,他解釋說,如果從長遠看,關稅保護了本國制造業,等本國制造業發展起來,就會降低生產成本,擴大商品供給,物價自然就降了下來。 

                      可見,美國把關稅作為開國第一稅種,并不是拍腦門拍出來的,而是吸取了其殖民宗主國英國的征稅教訓,征收關稅這種隱蔽稅,可避免遭到廣大民眾的抵制。 

                      5 

                      內戰前關稅一直占美國財政收入80%-95% 

                      最初,美國征收關稅非常謹慎,并非對所有進口貨物征收關稅。對課稅進口貨物關稅稅率也不盡相同,不需要保護的成熟產業關稅稅率就低些,需要保護的幼稚產業關稅稅率就高些,但平均稅率也就是5%的樣子。 

                      依據《1789年關稅法案》,在國際海運商船抵達美國港口后,先由財政官員上船征收進口貨物關稅,然后方可卸貨。由于是整船整船地征收關稅,關稅征收成本很低。為了打擊走私,美國于1790年成立了緝私局,該部門后來演變成海岸警衛隊。 

                      從1792年至1812年期間,關稅稅率提高到12.5%。在1812年至1815年英美戰爭(第二次獨立戰爭)期間,關稅稅率翻番到了25%。 

                      《1816年關稅法案》繼續執行英美戰爭期間的高關稅政策,重點保護美國的棉花、羊毛和鋼鐵制品,關稅稅率在1816年高達36%,到1820年達到了40%。《1928年關稅法案》更是把關稅稅率調高到65%,工業發達的北方州一片歡呼,而以農業為主的南方州卻極度不滿。1829年民主黨上臺后,積極呼吁下調關稅,經過南北雙方議員激烈的討價還價,于1833年通過了《關稅妥協法案》,規定在10年內把所有進口貨物的關稅稅率降到20%以下。 

                      到1834年,美國聯邦政府的所有公債都已清償,無債一身輕,此時民主黨下調關稅的法案通過并未遇到多少阻力。 

                      輝格黨1841年執政后不久,再次把關稅稅率提高到10年前的水平。民主黨在1845年奪回政權后,又把關稅稅率逐步下調到低于20%,到1861年美國內戰爆發,關稅稅率基本上不超過20%。 

                      不管關稅稅率高低,美國從征收關稅那天起到內戰爆發,關稅一直是美國財政收入的支柱,關稅收入占財政總收入的80%-95%。 

                      6 

                      關稅真的保護了美國的本土企業了嗎? 

                      獨立戰爭期間,各州突破英國的海上封鎖,仍與法國、荷蘭、西班牙等國家進行貿易,既進口軍需物資,也進口民用商品,但進口貨物量急劇下降,不能滿足國內需求,這刺激了本土企業的建立,美國人民自己生產短缺商品,如布料、啤酒、威士忌等,但大都是手工業制品。 

                      到18世紀末,美國尚未建立起自己的紡織工業,獨立初期的布料幾乎都出自手工,由于生產效率低下,價格極高。 

                      英國在美國獨立戰爭中失敗后,試圖發起對美國的經濟戰,從經濟上把美國拖垮。當時,英國紡織品價格僅是美國的十三分之一,英國通過禁止向美國銷售紡織機械阻止美國紡織工業的發展,逼迫美國購買英國的紡織品。 

                      漢密爾頓貿易保護主義思想的提出,也是針對英國的經濟戰。通過限制進口廉價貨物,保護本土幼稚企業,這樣,本國企業沒有國外產品的競爭,就好比被鎖進了保險箱,可以安安穩穩地發展。 

                      美國獨立后,農業、商業、工業在大部分時間里都在高速發展,但關稅是否在其中起了作用,如果關稅起了作用,作用力度有多大,這也很難下結論。 

                      1793年至1815年,英國與法國進行了一系列的戰爭,這期間,英法兩國商船都被政府征用投入戰爭,這為美國的國際貿易提供了絕佳發展機會,加之美國在英法戰爭中保持中立,美國港口成為大西洋西部貿易的集散地,美國從戰后的蕭條中迅速復蘇,出現了第一個繁榮時代。 

                      這個繁榮時代歸功于貿易保護,還是歸功于英法戰爭給美國讓出了發展空間?要想得到可靠的答案,需要進行實證研究和大量的數據分析。 

                      再有,1830年至1860年,美國關稅稅率開始下調,并在大部分時間保持較低水平,但這期間恰恰是美國制造業迅速發展的30年,經濟發展與關稅稅率負相關也對貿易保護主義提出了挑戰。 

                      7 

                      專利保護勝過貿易保護 

                      通過征收關稅設置貿易壁壘保護本土幼稚企業,這種理論一直廣遭質疑。但不容置否的是,知識產權保護為美國經濟發展提供了原始動力。 

                      1787年《美國憲法》授權國會對著作權和專利權進行保護,在利益的誘惑下,激發了人們的發明創造和科學研究積極性,美國很快成為世界首屈一指的發明大國。如果沒有知識產權保護,自己好不容易發明個東西,結果被別人仿造復制,自己連研發的本錢都賺不回來,就沒人愿意從事發明科研。 

                      伊萊·惠特尼1793年10月28日申請了軋棉機專利,1794年3月14日獲得批準。惠特尼發明的軋棉機改寫了美國的歷史。軋棉機剝離棉籽的效率是人工的50倍,這極大地刺激了棉花種植,美國南方棉花產量從1800年開始幾乎每10年翻一番,到內戰前的1860年,美國南方棉花產量占世界棉花總產量的三分之二。 

                      棉花增產刺激了國內紡織業的發展,美國在1808年只有15家紡織廠,一年后的1809年紡織廠數量達到了90家。 

                      但美國國內市場無論如何是消化不掉世界上三分之二的棉花的,大部分棉花還是要出口,85%的棉花出口到了英國。到1860年,棉花出口占美國出口貨物總額的三分之二。 

                      大量的棉花出口又促進了美國國際貿易的繁榮和海運業的發展,美國帆船制造技術很快超越了歐洲居世界領先地位。美國帆船平均噸位在19世紀20年代只有300噸,到19世紀50年代達到了1500噸。快帆船航速達到了每小時29公里,一天航行約700公里,即便是今天的遠洋貨輪,也很難達到這個速度。這些快帆船在遠洋運輸中極具競爭力,主要用于美國與中國以及美國與澳大利亞的貿易運輸。 

                      隨著工業革命的深入,美國的家庭企業逐步萎縮,被大工廠替代,1860年,美國制造業雇員人數達到了153萬人(此時的農業就業人員為588萬人),其中制鞋業12.3萬人,棉紡織業11.5萬人,男士制衣業11.5萬人,木材業7.6萬人,鋼鐵業4.9萬人,機械制造業4.1萬人,毛紡織業4.1萬人,造車業3.7萬人,面粉業2.8萬人,皮革業2.3萬人。從1810年至1860年,美國制造業產出值從2億美元增加到20億美元,是僅次于英國的第二大工業產出國,但此時的美國的農業產出值要遠遠超過工業。 

                      科技進步和大規模工業化生產降低了生產成本,美國制造的商品有了國際競爭力,貿易保護主義也逐漸淡出美國政治舞臺。 

                    (來源:《羊城晚報》)

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